A L’ECOUTE DES BASSINS DE VIE,

BASSINS D’EMPLOIS ET DE MAIN-D’ŒUVRE

DES TERRITOIRES FRANCILIENS

 

 Un peu d’histoire : Vingt-cinq ans de réflexion

Les notions de pôles et bassins, d’organisation territoriale en Ile de France ont été mises au point dans les années 87-90 par Jacqueline LORTHIOIS et Jean-Louis HUSSON pour répondre à une demande de l’ANPE régionale. Cette dernière envisageait de transformer ses 140 Agences locales positionnées sur les « territoires du chômage » en une cinquantaine d’«agences  de bassins » localisées sur les grands pôles d’emploi franciliens, avec des périmètres d’intervention correspondant à des bassins d’emploi. Il s’agissait donc de les identifier. Cette commande a donné lieu à deux ans de travail des deux consultants, associés au sein du bureau d’études ECODEV-Conseil. Et à des centaines de pages, de graphiques et de cartes (de 2 x 3 m) qui sont restés à l’état de « littérature grise ». On peut déplorer que ce projet n’ait finalement pas été mis en place, la Direction Nationale de l’ANPE ayant exprimé des réserves sur cette initiative régionale, qui aurait constitué une exception francilienne. Nous le regrettons encore aujourd’hui ! Heureusement cette énorme masse de données a été ensuite réutilisée et actualisée pour différents bassins d’Ile de France, et mises au service des collectivités territoriales intéressées.

Dans ce travail de conception-recherche mené en étroite collaboration avec les équipes des agences locales, Jacqueline LORTHIOIS a apporté sa réflexion sur le distingo entre les notions de « Travail » et d’« Emploi », expliquées dans l’ouvrage collectif « Le Travail en questions » qu’elle avait dirigé (Privat, 1993), qui considérait deux systèmes en « dialogie » (à la fois complémentaires et antagonistes) générant deux catégories de territoires : les bassins d’emplois et les bassins de main-d’œuvre. Le but étant d’améliorer la relation entre les deux systèmes par une « mise en relation » qui constituait la finalité de l’ANPE.

 Jean-Louis HUSSON, urbaniste et économiste, ancien chargé de mission de l’IAURIF (devenu IAU) a utilisé les travaux qu’il avait conduit avec J.J. RONZAC sur les « zones de solidarités » et ce qui s’appelait alors les « quadrants » et qui porte plutôt aujourd’hui le nom de « faisceaux ».

Les zones de solidarité ont été définies en 1982 par l’IAURIF en rattachant les communes de l’Ile de France aux principaux pôles d’emplois de banlieue, selon une classification reposant sur les lieux de destination des flux migratoires domicile-travail, après avoir supprimé « l’effet Paris ». Les quadrants constituent un découpage régional en « rayons » (ou plus prosaïquement en « parts de camembert ») définissant des spécialisations d’activités dans Paris intra-muros, ayant essaimé en banlieue le long des axes de transports. Ils ont été identifiés en collaboration avec les agences ANPE spécialisées sur des filières d’activités (ex : l’ANPE « Spectacles » de la rue Blanche et le pôle Arts-Culture-Loisirs de « Montmartre-La Villette). Ces travaux devant aboutir à créer de nouvelles spécialisations caractéristiques de l’Ile de France, comme par exemple les métiers dits « d’affaires » (filière Banques-Assurances-Sièges sociaux et le « QCA », Quartier Central d’Affaires des 1er-2ème-8ème-9ème-16ème et 17ème arrondissements).

Pour répondre à la commande de l’ANPE Ile de France d’un découpage spatial pertinent, J.L. HUSSON et moi-même avons déterminé un système hiérarchique au sein des bassins, en distinguant un « cœur de pôle » (lieu de concentration des emplois), une « aire directe » (communes ayant des relations domicile-travail privilégiées avec le pôle ) et une « aire diffuse » beaucoup plus vaste, avec des liens plus ténus, qui se distendent au fur et à mesure qu’on s’éloigne du centre. Nous avons identifié également des « pôles et bassins satellites » gravitant autour du pôle principal. Ces dernières notions n’ont pas connu le même succès que les autres auprès de nos commanditaires, parce que sous-tendant une idée de dépendance pouvant paraître péjorative.

Nous avons depuis continué à œuvrer dans ces domaines et à utiliser ces notions, développées par exemple en 2012-2013 par J.L. HUSSON dans une étude sur l’emploi du Grand Roissy commanditée par l’EPA Plaine de France[1] et par Jacqueline LORTHIOIS sur le territoire de la Boucle Nord 92, dans le cadre du CDT mis en œuvre par les Ateliers LION et associés.

I. DEFINITIONS

 Extrait du livre : J. LORTHIOIS, « Diagnostic local de ressources », éditions du Papyrus, 1996, réedité en 2003.

 TERRITOIRE

Qu’est-ce qu’un territoire ?

 Un territoire est un espace physique dont les limites sont définies par des critères géographiques, administratifs, historiques, économiques, humains, etc…

Une vallée, une île, une commune, un logement sont des territoires.

Le territoire est inclus dans d’autres territoires, définis par d’autres critères. Il est voisin de territoires définis selon les mêmes critères. Il contient des territoires d’autres configurations, etc…

 En matière de développement économique ou d’urbanisme, qui implique un fort engagement des acteurs locaux, on distinguera :

le territoire de proximité (village, bassin de vie, canton) où peuvent se conduire des actions de mobilisation, des micro-initiatives, des synergies locales, à la portée directe des élus qui gèrent ce territoire.

le territoire stratégique, beaucoup plus vaste, sur lequel peut se mettre en œuvre un programme d’action à long terme, cohérent et équilibré. Celui-ci nécessite la mise en place d’instances de négociation avec différents partenaires.

 POLES ET BASSINS

 Qu’est-ce qu’un bassin ?

Un bassin est un territoire spécialisé qui se définit comme la zone d’attraction d’un pôle. Le bassin est qualifié par la nature du pôle qui exerce son attraction sur le territoire.

 Qu’est-ce qu’un pôle ?

Un pôle est une concentration qui, en raison de son attraction, génère une zone d’influence sur le territoire qui l’entoure.

POURQUOI UNE ANALYSE DE BASSIN ?

Cette démarche permet d’identifier des besoins spécifiques par zones géographiques et de réaliser un « sur mesure » à caractère opérationnel, permettant des actions différenciées par bassins.

Certes, délimiter de telles portions de territoire contient une part d’arbitraire. Les bassins d’emplois, par exemple, ne fonctionnent pas en circuit fermé : les habitants possèdent une mobilité relative, les échanges avec l’environnement extérieur sont nombreux et complexes.

De plus, il s’agit d’un concept mouvant, en perpétuelle redéfinition et dynamique. La configuration d’un bassin économique évolue en fonction des projets d’urbanisation, des modifications du réseau d’infrastructures et du devenir des pôles économiques qui y sont localisés ou dont ils dépendent.

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II. UNE ENTREE PAR LES FONCTIONS

Les caractéristiques des bassins dépendent de la nature des pôles situés sur le territoire.

La fonction du pôle détermine celle du bassin

  • Un pôle d’habitat génère : un bassin d’habitat ;
  • Un pôle d’emploi : un bassin d’emploi ;
  • Un pôle de travail : un bassin de main-d’oeuvre, etc…

Par exemple, l’attraction d’un site d’enseignement supérieur génère un « bassin universitaire », la concentration d’activités commerciales (pôle commercial) détermine une zone d’influence plus connue sous le nom d’ « aire ou zone de chalandise ». Mais à un niveau plus fin, on peut distinguer en matière commerciale des pôles spécialisés tels qu’un pôle de bricolage, d’habillement, d’équipement de la maison, alimentaire de détail, etc… Dans le domaine culturel, on peut identifier des « bassins de loisirs », un « bassin d’écoute » pour une radio, etc…

Pôle d’emploi/ Bassin d’emploi

Un « pôle d’emploi » est une concentration d’activités économiques sur un espace géographique restreint, qui génère une attraction positive de population active sur le territoire environnant.

Un pôle d’emploi se reconnaît à son « attraction positive » : il y a plus de flux domicile-travail « entrants » (à destination du territoire) que de flux « sortants » (originaires du territoire).

Un « bassin d’emploi » est l’aire d’attraction générée par un pôle d’emploi. Les flux sont centripètes : un pôle d’emploi est un lieu de convergence de travailleurs. Il se définit par la destination des flux domicile-travail.

Pôle de travail /Bassin de main-d’oeuvre

Ma définition du mot « Travail » a été présentée dans l’ouvrage « Le Travail en questions » cité plus haut.

Cette fonction désigne sur un territoire l’ensemble des capacités de travail de la population active (y compris les « actifs disponibles à la recherche d’un emploi ») résidant sur une zone géographique donnée.

 Un « pôle de travail » (ou pôle de main-d’œuvre ) est une concentration de main-d’œuvre sur un espace géographique restreint, qui génère une diffusion d’actifs sur le territoire environnant, notamment en direction des pôles d’emploi d’alentours.

 Un « bassin de main-d’œuvre » est l’aire d’influence d’un pôle de travail. Les flux sont centrifuges : un pôle de main-d’œuvre est un lieu de diffusion de travailleurs. Il se définit par l’origine des flux domicile-travail.

En général, un pôle et son bassin d’emploi – même s’ils sont mal périmétrés –sont identifiés et pris en compte par les acteurs du territoire, en raison de la survalorisation de la valeur « emploi » par rapport à celle du « travail ». A l’inverse, le pôle de travail et son bassin de main-d’œuvre n’ont guère été distingués pendant longtemps comme entité spécifique. Pourtant, l’aire d’influence déterminée par le pôle de travail est souvent fort différente de celle du pôle d’emploi. Ceci se vérifie particulièrement dans les territoires de banlieue que j’appelle « dissociés », avec une zone de recoupement très faible entre les deux bassins d’emplois et de main-d’œuvre. Exemple : 12% de chevauchement pour les deux bassins de Gennevilliers, générant un quasi-doublement des besoins de déplacements domicile-travail.

 

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Bassin de vie

Pendant longtemps, ce terme a été utilisé comme «  le territoire où la majorité des populations habitent et travaillent », ce qui peut sembler fortement restrictif, à une époque où le temps de travail ne représente plus que 13% de notre vie éveillée, et où la moitié de la population n’est pas en activité.

J’avais proposé une définition plus large en 1996  : «  un espace censé fournir l’ensemble des éléments nécessaires à la vie de ses habitants : habitat, travail, consommation, loisirs, etc… »

L’INSEE avait ensuite en collaboration avec la DATAR donné la définition suivante : « la plus petite maille territoriale où s’organise la vie quotidienne des habitants ». Aujourd’hui, l’INSEE a abandonné la prise en compte de la fonction travail dans sa définition. Ce qui a le mérite de supprimer une ambiguïté, car la notion de bassin de vie ne recouvre désormais plus – même partiellement –celles de bassin d’emploi et de main-d’œuvre. La définition 2012 est ainsi rédigée : « Le bassin de vie est le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants ».

Ceux-ci sont classés en 6 grands domaines :

  1. services aux particuliers ;
  2. commerce ;
  3. enseignement ;
  4. santé ;
  5. sports, loisirs et culture ;
  6. transports.

On dit aussi qu’il s’agit de « la plus petite maille territoriale où s’organise la vie quotidienne des habitants ».

 le d’activités / Bassin d’activites

J’ai créé cette notion pour décrire une situation où une « concentration d’activités » ne génère pas de « bassin d’emploi » significatif. Je définis un pôle d’activités comme une concentration d’activités économiques sur un espace géographique restreint, qui ne génère pas d’attraction notable sur le territoire environnant. Le bassin d’activités est l’aire d’attraction générée par un pôle d’activités. Il est à noter que dans ce cas, il n’y a quasiment pas d’aire directe, mais une aire diffuse souvent gigantesque.

D’où le qualificatif de « pôle hydroponique » (par assimilation à des plantes « hors sol ») que j’ai attribué à un pôle d’activités. Ce cas de figure s’observe lorsque les entreprises fortement spécialisées sur quelques créneaux réclament une très vaste aire de recrutement pour trouver la main-d’œuvre correspondante. Le cas le plus typique est ROISSY, avec 47% de ses emplois concentrés dans la filière Transport-Logistique, dont l’aire diffuse couvre désormais toute l’Ile de France et la moitié de la Picardie. Depuis 1975, le pôle s’est fortement développé sans intensifier son attraction  de proximité. Au contraire, son aire d’influence s’étale de plus en plus, en tache d’huile, sur 5 départements. L’INSEE considère qu’une commune ayant 40% et plus de sa population active travaillant dans un pôle fait partie de son bassin d’emploi. Or, en ce qui concerne Roissy, sur 293 communes rattachées à la « zone d’emploi » 2010 définie par l’INSEE, seule deux communes franciliennes et une seule picarde entrent dans cette catégorie, essentiellement en raison de la modestie de leur poids démographique : Roissy-95 (2500 habitants), Mauregard-77 (800 habitants) et Eve-60 (430 habitants). Ces 3 communes figurent en rouge sur les cartes du bassin de Roissy  qui suivent.

 

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Dans le cas d’un pôle « hydroponique » comme Roissy, il apparaît peu pertinent de concevoir le développement de l’emploi du « Grand Roissy » comme relevant du ressort exclusif de la région Ile-de-France, alors que l’INSEE dans son nouveau découpage 2010 a identifié 240 communes de l’Oise et de l’Aisne appartenant à cette zone d’emploi, intitulée d’ailleurs désormais « Roissy-Sud Picardie ».
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III. UNE ENTREE PAR LA STRUCTURE

Un bassin est une organisation territoriale, agencée de façon complexe. Parce que nous sommes dans une « logique du vivant », chaque territoire est spécifique, possède sa structure propre, ses relations avec son environnement, qui conditionnent son fonctionnement interne.

Dans la méthodologie d’analyse territoriale que j’ai mise au point avec Jean-Louis HUSSON pour le compte de l’ANPE, nous avons identifié deux grandes règles transversales applicables à tous les bassins socio-économiques, – qu’il s’agisse de la fonction emploi, travail ou de toute autre fonction – dont nous avons expérimenté ensuite la pertinence sur les terrains que nous avons étudiés.

Règle Concentrique

À l’image d’un caillou que l’on jette dans l’eau, on constate une organisation horizontale de l’espace autour du pôle, structurant des aires d’attractions concentriques, avec des influences décroissantes, à mesure qu’on s’éloigne du centre.

C’est ainsi qu’on peut distinguer autour du pôle plusieurs aires d’influence aux frontières plus ou moins floues :

un « Cœur de pole » qui représente le lieu de polarisation de la fonction étudiée. Cette notion de « cœur » utilisée pour la première fois dans l’analyse du « Grand bassin de Saint-Denis »[2] a été préférée à celle de « centre », traduisant mieux la « vie », dont l’intensité n’est pas forcément liée à la concentration ou à la taille.

une aire directe c’est-à-dire le territoire situé à proximité du cœur pôle et entretenant des relations privilégiées avec celui-ci .

une aire diffuse constituée par un territoire plus ou moins vaste, situé à une plus grande distance du pôle et entretenant des relations plus ténues avec celui-ci.

Souvent, l’aire diffuse est structurée par des pôles locaux, relais du pôle principal et est soumise à des influences secondaires d’autres pôles extérieurs au bassin. Aux frontières de l’aire diffuse, l’attraction diminue progressivement pour faire place à la zone d’influence d’un autre pôle.

 

Structurebassin2

Règle hiérarchique

En matière socio-économique, chaque territoire possède aussi une organisation verticale en système hiérarchique, avec des territoires qui s’emboîtent à la manière de poupées gigognes :

Un pôle principal de taille importante, qui concentre l’essentiel des activités d’un territoire. Constitué d’une commune ou d’un regroupement de communes, il joue le rôle de « tête de réseau » de l’ensemble. On le désignera comme « pôle de premier rang » ;

Un ou des pôles locaux, de taille moins importante, qui exercent une aire d’influence sur leur périphérie locale. On peut les considérer comme des « satellites » du pôle principal : ils génèrent autant de « bassins satellites ». On les désignera comme « pôles de second rang ».

Éventuellement, des pôles secondaires, de taille plus modeste, structurent l’aire diffuse du bassin. Beaucoup moins dépendants du pôle principal que les satellites, ils possèdent une influence locale plus ou moins autarcique, au sein de leur « bassin secondaire » d’influence. Généralement, leur puissance d’attraction locale y est supérieure à celle du pôle principal. On les appellera « pôles de troisième rang ».

Les pôles de 2ème et de 3ème rang structurent le territoire en bassin d’emplois locaux. Tandis que les « têtes de réseaux » (pôles de 1er rang) fédèrent plusieurs bassins locaux.

Un « système d’emploi »

J’ai introduit ce concept dans l’analyse, pour désigner un ensemble complexe composé des différentes aires d’influence de pôles d’emplois locaux (aire directe, bassins satellites, bassins secondaires, aire diffuse), rattachés à un pôle d’importance majeure, qui sert de tête de réseau. Ce système est tributaire de conditions locales particulières, qui se traduisent à chaque fois par une combinaison spécifique. 

CAS PARTICULIER DE L’ILE DE FRANCE

Précisons que la région capitale dispose d’une organisation hiérarchique beaucoup plus complexe. En organisation horizontale, Jean-Louis HUSSON et moi-même avions identifié dans les années 90 – pour l’ANPE Ile de France – une cinquantaine de bassins locaux. et une  quinzaine de pôles de premier rang (en exceptant Paris).

En matière d’organisation verticale, j’ai identifié sur certains territoires jusqu’à sept niveaux d’emboîtements successifs (voir un exemple sur Argenteuil). C’est cette complexité qui fait dire à certains détracteurs qu’« il n’y a pas de bassins d’emplois en Île-de-France » et que la région fonctionne comme un grand bassin unique, la fluidité des transports étant supposée entraîner une perméabilité des territoires.

C’est bien méconnaître la question : les temps de déplacements étant les plus longs en Île-de-France, la nécessité d’une relation cohérente habitat-emploi y est au contraire majorée ! Rien n’est plus segmentée que la région-capitale, obligeant les habitants à une savante gestion du temps et de l’espace et à une localisation habitat-travail, le plus possible dans le même quadrant ou une zone adjacente. On constate d’ailleurs sur le terrain les conséquences de cette segmentation, avec une spécialisation territoriale grandissante par catégories de population et par activités économiques (et une aggravation des inégalités !)… et non une banalisation.

EchellesArgenteuil2

Dans le cas d’un nouveau pôle en fort développement, il peut y avoir en sous-jacence la conservation de l’ancien pôle, formant deux systèmes superposés. A la manière de la coulée de lave déposée par une éruption volcanique recouvrant un substrat de couches géologiques organisées de façon totalement différente. Nous en avons un exemple avec le bassin d’activités de Roissy générant de faibles attractions locales, posé sur le pôle d’Aulnay-sous-Bois qui continue à fonctionner en bassin d’emploi « classique » sous-jacent.

En ce qui concerne les « systèmes d’emplois », nous en avons plusieurs exemples. Le plus typique est le « système Défense » qui regroupait dans les années 2000 à la fois les bassins de Gennevilliers, d’Argenteuil, de la boucle de Montesson et à l’époque de Saint-Germain-en-Laye. D’après les récents travaux des ateliers DEVILLERS et associés (notamment Marie EVO), le bassin de Saint-Germain-en-Laye aurait été capturé par le pôle de Poissy.

On pourrait aussi évoquer la question des pôles et bassins à l’intérieur de Paris… mais ceci dépasse le cadre de notre analyse. L’approche atteint alors un niveau de complexité beaucoup plus grand, mais conserve sa pertinence. J’ai personnellement mis au point un découpage de Paris en 8 bassins d’emploi pour l’ANPE Île-de-France dans les années 90, dont j’ai pu mesurer la relative fonctionnalité.

Dans l’ensemble, les organisations territoriales se conservent dans la durée, voire se renforcent. Et les transformations sont lentes. C’est pourquoi la politique d’emploi mise en place par le Grand Paris constituée essentiellement de « clusters » accentuant la spécialisation spatiale aggrave la dissociation de territoires, développe les pôles « hydroponiques » et les aires diffuses gigantesques, engendrant une augmentation massive des déplacements domicile-travail.

 

IV UNE ENTREE PAR LES ACTEURS

Question délicate, car il n’existe pas une seule organisation spatiale du territoire pour tous les organismes, mais plusieurs, qui ne se recoupent pas. Il n’y a pas une seule vision du territoire partagée par tous, un bon ou un mauvais périmètre, mais une géométrie variable qui se justifie en fonction des critères que tel ou tel acteur choisit de privilégier. D’où l’importance de connaître, pour un même territoire ou un même bassin, l’ensemble des points de vue et ce qui les justifie. Mais qui ne dispense pas ensuite d’une négociation entre intervenants pour déterminer un espace pertinent pour l’action. Choix encore plus difficile, lorsque la pluralité d’intervenants ne fonctionne pas en partenariat véritablement consensuel.

Chaque acteur définit un espace d’intervention qui reflète ses représentations du territoire et l’organisation de son terrain d’intervention. Ce périmètre dépend tout à la fois :

  • des finalités et des objectifs de l’organisme qui le définit ;
  • de son champ de compétence ;
  • de son organisation administrative ;
  • du partenariat qu’il peut ou veut mettre en œuvre ;
  • de certains critères spécifiques liés à son action, etc.

Comme il n’est pas possible de présenter ici toutes les catégories d’organisation territoriale (éducative, sociale, agricole, européenne, consulaire, judiciaire…), nous examinerons quelques découpages à titre d’exemples.

 

LES SERVICES PREFECTORAUX

Les territoires locaux pris en considération reposent sur les notions d’ « arrondissements » et de départements qui datent de la Révolution française et intègrent des critères de distance et de centralité largement obsolètes[3], si l’on excepte le cas de l’Ile-de-France, avec un redécoupage de la région parisienne en 1964.

Il est d’ailleurs regrettable que dans le cadre de loi de 2010 sur la réforme territoriale, l’achèvement de la couverture du territoire en intercommunalités ait été confiée aux préfets de départements et non aux préfets de régions, car sauf rares exceptions, les limites administratives départementales ont été respectées, alors qu’elles ne reflètent absolument plus la réalité des « territoires vécus » par les habitants. En Ile-de-France, le décalage entre espaces socio-économiques et découpages administratifs est encore plus patent qu’ailleurs.

Avantages

L’intérêt de ce découpage est de dépendre d’une autorité unique clairement définie, disposant d’un pouvoir de contrôle sur l’ensemble des services déconcentrés de l’Etat et les collectivités locales. Un autre avantage est de regrouper (dans le cadre des arrondissements) un nombre significatif de communes, pouvant offrir une dimension territoriale intéressante pour conduire des actions d’une portée significative.

Inconvénients

Une critique majeure du découpage est son ancienneté : avoir été déterminé il y a deux siècles, dans un tout autre contexte lui enlève l’essentiel de son opérationnalité.

Deux autres inconvénients :

  •  s’arrêter aux frontières départementales;
  • ne pas reposer sur des critères économiques, mais administratifs et/ou géopolitiques.

En Ile-de-France, bien que beaucoup plus récent (1964), le découpage en arrondissements et départements, effectué sur des considérations d’équilibre électoral, traduit très mal les bassins socio-économiques principaux et nie l’existence des relations centre/périphérie entre Paris et ses couronnes et banlieue/ banlieue.

 

LES « ZONES d’EMPLOI » insee

Il s’agit d’un découpage établi conjointement par l’INSEE et les échelons régionaux du Ministère du Travail qui a été effectué pour la première fois en 1983, délimitant 365 “zones d’emploi” sur le territoire national, nombre ramené à 348, lors d’une réactualisation partielle en 1994. Il repose sur 3 critères principaux :

 1- les migrations alternantes

On appelle migrations alternantes les déplacements quotidiens effectués par les actifs ayant un emploi, pour se rendre de leur lieu de domicile à leur lieu de travail et inversement. Les « pôles d’emplois » ont été identifiés, grâce aux flux positifs (nombre d’entrées d’actifs ayant un emploi supérieur au nombre de sorties) engendrés par ces migrations. Les autres communes sont affectées au pôle avec lequel les échanges sont les plus élevés.

Le premier découpage a été basé sur les dernières statistiques disponibles en 1983, c’est-à-dire les données du recensement de 1975. En 1994, certains périmètres ont été partiellement réactualisés, en s’appuyant sur les données du recensement de 1990. Puis en 2010, l’INSEE a entièrement revu son découpage, basé sur les résultats du recensement de 2006.

2- la durée

Un autre critère vient quelque peu bousculer le caractère vraiment objectif des migrations alternantes vu par l’INSEE. En effet, quel est le rêve du statisticien? Que le point de vue ne bouge pas, pour pouvoir étudier sur une période suffisamment significative des “tendances longues”… D’où la décision de l’organisme de conserver sur longue durée, d’un recensement à l’autre, un espace de référence identique alors que les attractions intercommunales se sont modifiées en fonction du déclin ou de l’essor de tel ou tel pôle d’emploi. C’est ce qui explique le maintien d’un grand nombre de périmètres de zones d’emplois basées sur le recensement de 1975 jusque dans les années 90. L’INSEE  s’est contenté à chaque recensement de réactualiser les chiffres de la population et des emplois, tout en conservant le découpage initial. C’est peut-être aussi ce souci de durée qui a prévalu lors du remaniement de 1994, qui n’a touché qu’1/5ème du territoire national. Heureusement l’Ile-de-France est concernée.

 3- les frontières administratives

L’INSEE, organe administratif au service d’autres administrations, respecte bien entendu les frontières administratives, au moins au niveau régional. En Rhône-Alpes ou dans le Nord-Pas-de-Calais, les zones d’emplois peuvent chevaucher deux départements. Mais dans certaines régions où les ententes entre départements sont délicates, le découpage a respecté aussi les frontières départementales, ce qui a été le cas, par exemple, en Bourgogne, en Lorraine ou en Languedoc-Roussillon. Pour la première fois en 2010, les nouvelles zones d’emplois comportent 11 territoires qui s’affranchissent des limites régionales. En Ile-de-France, c’est le cas de la zone « Roissy-Sud Picardie », déjà citée.

Cette règle est particulièrement peu opératoire pour les échanges des communes-frontières avec leur environnement socio-économique et notamment avec les pôles d’emplois situés hors de leur circonscription territoriale. Ceci est encore moins opérationnel dans les banlieues des grandes agglomérations, telles que Paris ou Lyon. Aussi pouvait-on se réjouir qu’en 1994, enfin, le découpage de l’Ile-de-France se soit affranchi des limites départementales. Malheureusement, les 26 zones d’emplois franciliennes sont restées cantonnées dans les périmètres issus des migrations alternantes de 1990 jusqu’au découpage de 2010… tout en actualisant à chaque recensement les données démographiques, sociales et économiques des territoires. C’est assez problématique de fournir des données statistiques récentes, dans un espace aux frontières immuables !

On trouvera ci-après le territoire de la Zone d’Emploi de Saint-Denis basé sur les migrations alternantes de 1982, ce que J.L. HUSSON et moi-même avons appelé le « Grand Bassin de Saint-Denis » dont le périmètre a servi de référence de 1990 à 2006. Il comporte 76 communes et a le mérite de prendre en compte non seulement le cœur de pôle et l’aire directe (correspondant à peu de choses près au territoire de Plaine commune + St Ouen), mais aussi les deux bassins satellites de Sarcelles et de Bobigny et les deux aires diffuses de Seine-et-Marne et de Plaine de France-Ouest dans le Val d’Oise. Le problème, c’est ce que ce découpage n’a pas intégré un rétrécissement du territoire avec le développement du pôle de Roissy, visible sur la carte que j’ai établie en 1995, basée sur les chiffres du recensement de 1990. Malheureusement, aujourd’hui le nouveau découpage de l’Ile-de-France effectué par l’INSEE en 2010 fait disparaître la zone d’emploi de Saint-Denis en tant qu’entité spécifique, noyée dans une vaste zone intitulée « Paris » sans unité et peu opérationnelle.

 

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Avantages

Malgré ces réserves, le découpage présente le grand intérêt de constituer un « périmètre officiel », permettant d’obtenir des informations statistiques détaillées à un niveau infra-départemental et supra-communal. Et couvrant un espace à l’échelle d’un bassin d’emploi,  ce qui n’est pas le cas du découpage intercommunal qui reste très émietté en Ile-de-France : il y avait en 1990-2009 seulement 26 zones d’emplois, mais plus d’une centaine de regroupements intercommunaux, sans compter des municipalités « orphelines ». Pour chaque zone d’emploi, l’INSEE fournit des données sur les actifs, les emplois, les métiers, la qualification ou les niveaux de formation. Elle sert également de cadre de référence pour l’établissement des statistiques du chômage de Pôle Emploi. Compte tenu de sa relative pérennité, ce découpage permet également d’analyser des tendances longues d’évolution.

Inconvénients

Problème majeur : la pertinence des zones d’emploi INSEE se démode fortement avec le temps. Le découpage aboutit à surestimer le passé (les aires d’influence des vieux pôles industriels et/ou urbains), et à minorer les tendances actuelles et futures (l’attraction des pôles en développement ou en émergence, comme les villes nouvelles, les aéroports ou les pôles d’affaires).

 

LES « ZONES D’ATTRACTIONS URBAINES » et les « bassins de vie »

Depuis les années 1970, périodiquement, l’INSEE procédait à un « inventaire communal » sur l’ensemble du territoire national. Dans chaque commune, un enquêteur remplissait un questionnaire d’une dizaine de pages avec l’aide d’une « commission communale » de 3 à 5 personnes ayant une bonne connaissance locale, réunie par le maire. Les publications les plus récentes datent de 2003, mais basées sur les chiffres de 1998, les précédents inventaires de 1988, 1980 et 1970 permettant de retracer des évolutions sur tendances longues.

Il s’agit d’une enquête qui a joué un rôle essentiel pour dresser un portrait du cadre de vie des français, en raison de son degré de précision et de son exhaustivité. Elle a permis de dessiner les fameuses cartes de la DATAR intitulées les « Territoires vécus » publiées en 1996 puis 2002.

Plusieurs types d’information ont été recueillis :

  • la localisation des équipements ;
  • le niveau comparé d’équipement des communes ;
  • la distance à parcourir pour y accéder ;
  • les lieux fréquentés par les habitants des localités dépourvues de tel ou tel équipement.

Source d’informations locales, l’inventaire communal permettait aussi de calculer de nombreux indicateurs caractérisant la densité d’équipements d’une zone rurale, l’attractivité d’un centre urbain… On débouchait ainsi sur la définition de « territoires cohérents et solidaires » assez proches de la notion de bassin de vie. « Fréquenter les mêmes boutiques, les mêmes guichets, envoyer ses enfants aux mêmes écoles définissent des espaces de vie, où se tissent les relations sociales et culturelles de voisinage », faisaient observer deux chargés de mission INSEE.

On trouvera ci-après un exemple sur l’arrondissement de Provins (Seine-et-Marne), qui a permis d’identifier une dizaine de bassins de vie ruraux. Le critère des attractions des équipements permet de déterminer des organisations territoriales basées sur des relations de proximité, qui auraient été gommées par la complexité de flux d’emplois, générant des attractions de plus grande ampleur. A l’inverse des « systèmes d’emplois » qui permettent de détecter une organisation à un « niveau supra », ces bassins de vie rendent visibles une organisation spatiale à un niveau « infra ».

 

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Cet inventaire communal remarquable a malheureusement été abandonné en 2003. Aujourd’hui, nous disposons d’une autre source sur les équipements, qui permet de déterminer les « bassins de vie », dans sa nouvelle définition. Mais cette enquête de l’INSEE a l’énorme inconvénient de ne pas couvrir les zones urbaines. Sur le Val d’Oise par exemple, on ne définit plus que les bassins ruraux de Magny-en-Vexin, Marines, Persan-Beaumont, Viarmes et Fosses / Louvres, soit environ 70 communes sur 185. Les autres sont artificiellement rattachées à « Paris », dans un « vrac » où se mêlent les bassins de Cergy-Pontoise, Argenteuil ou Sarcelles, ce qui est totalement arbitraire.

Avantages

Exclure désormais les liaisons domicile-travail des autres attractions, qui ne sont pas de même nature. En effet les premières sont « contraintes » (tant du point de vue des horaires que des moyens de transports), elles couvrent des distances beaucoup plus grandes et sont par voie de conséquence beaucoup plus structurantes. Les secondes sont « choisies » et s’effectuent généralement dans un rayon de proximité qui permet d’identifier des solidarités territoriales, ce qu’on appelle des « communautés de destin ».

Inconvénients

Les zones urbaines ne sont plus cartographiées, car considérées comme trop complexes. L’Ile de France était assez partiellement couverte. Déjà l’inventaire communal ne représentait pas Paris et la petite couronne. Et les équipements d’un nombre supérieur à 9 n’étaient plus comptabilisés. Aujourd’hui les renseignements d’une partie de la grande banlieue ne sont plus pertinents.

Restent la périphérie et les bourgs ruraux des franges urbaines, qui permettent d’identifier assez bien les relations territoriales de proximité. On trouvera un exemple de l’organisation territoriale dans le bassin de vie Etampois-Sud Essonne.

 

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D’autres découpages (zones de formation, zones de compétences de Pôle Emploi, regroupements intercommunaux, etc…) seront analysées dans une version ultérieure de ce texte.

 

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Ainsi, la définition d’un territoire ou d’un bassin d’activité ne va pas de soi. C’est un  exercice qui doit être entrepris en amont du diagnostic, si possible négocié avec les partenaires, et adapté aux objectifs poursuivis, à condition d’en avoir clairement conscience. Il doit tenir compte des découpages et des pratiques en vigueur, mais ne peut s’en contenter. Ce doit être une démarche validée par les commanditaires, mais il faudrait aussi qu’elle soit concertée avec les principaux acteurs locaux et avec les organismes administratifs qui exercent une responsabilité dans les domaines de référence.

Enfin, le territoire ou le bassin d’activité est – dans le cas du développement territorial – une notion relative, évolutive et qui doit être respectée en tant que telle. Le territoire est un facteur d’identité locale qui peut jouer un rôle de conscientisation utile auprès des populations, renforcer un sentiment d’appartenance, à condition qu’il ne constitue pas une donnée imposée sans concertation, comme s’il s’agissait d’un évidence.

Dans le cadre du Grand Paris, les solidarités territoriales des bassins locaux ont été évacuées, au profit d’un schéma d’ensemble métropolitain centré sur la notion de « ville-monde », sans respecter les équilibres des différents « étages » de subsidiarité. Il est à craindre que cette négation du local aggrave les inégalités territoriales, enrichisse les riches et appauvrissent les pauvres, arrose là où il pleut… et prive la population d’une occasion d’être à la fois actrice et sujet de son propre développement.


[1] Voir www.plainedefrance.fr Etude quantitative et qualitative des nouveaux emplois sur le territoire du Grand Roissy, ECODEV-CONSEIL, 2 volumes

[2] J.L. HUSSON, J. LORTHIOIS, La Plaine St-Denis et la dynamique de localisation des activités au Nord de l’Ile de France, 1988, volume 2 : « pôles et bassins d’emplois » Commanditaire : Plaine Renaissance.

[3] Accès au chef-lieu de département en une « journée de cheval », une « demi-journée » pour l’arrondissement.